教师是教育质量的关键，在我国教师水平大幅度提高的大背景下，城乡教师水平的差距日益拉大。农村教师有效需求严重不足，年轻人到农村从教的意愿明显下降。可以这样说，中国教育问题的焦点在农村，农村教育问题的焦点在教师。根据我们对湘南B区的调查，义务教育教师水平的城乡差异集中表现在三个方面：

（1）农村教师学历明显偏低

从全国统计数据来看，我国教师学历水平得到了明显提高。2002年小学、初中教师学历达标率（小学教师达到中专毕业，初中教师达到大专毕业）已经分别达到97%和90%，小学教师高于达标学历的达到33%，初中教师高于达标学历的达到20%。但地区之间、城乡之间的差距仍然很大，且表现为层次越高差距越大的趋势。

 

表3  2005年湘南B区城乡小学和初中专任教师学历状况

数字来源：根据调查和湘南B区教育局基础教育统计报表整理

 

从湘南B区的情况来看，小学专任教师学历水平达到合格率的，城镇为98%，已经超过了全国的平均水平，但农村仅达到84%，与国家平均水平相差6个百分点，与湘南B区城镇水平相差14个百分点（见表3）。而在这些数据背后隐藏的一个更为深层的问题是，农村教师所提高的学历基本上都是通过函授以及各类水平参差不齐的自学考试获取的，这不可避免教师在获得学历过程中的避难就易和水分现象。因此，在农村义务教育教师学历水平低于城市水平的同时，还存在着教师素质的更为深刻的差距，农村义务教育所紧缺的数学、科学、英语、艺术等提高学生素质的专业教师并没有得到充分的补充（见表4），多数农村中小学的这类课程都是由非专业教师兼授，其教学水平自不待言。如果考虑这方面的因素，城乡教师水平的差距可能远甚于表中数字所揭示的程度。

 

表4   湘南B区2004年农村中小学学科教师欠编情况（单位：人）

数据来源：根据湘南B区教育局人事部门提供的资料整理。

 

（2）农村教师年龄结构明显偏老

由于农业人口的非农化转移和计划生育政策使农村接受义务教育人口的客观减少，使农村教师队伍尤其是小学教师从总量上长期处于饱和状态，进而使年轻的、新的教师力量难以充实到农村中去，无法实现农村教师队伍的新陈代谢，农村教师队伍老化现象非常严重。“爷爷奶奶教小学、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”，就是农村教师年龄结构的真实写照。随着素质教育改革的深入和新课程的全面实施，向教师的素质和创新能力提出了越来越高的要求，大批年龄老化的教师必然直接影响到农村义务教育的质量。与其相反的是，城市中小学的大规模扩张，并凭借其良好的办学条件、较高的福利待遇不断吸收包括农村优秀骨干教师在内的新生力量，教师队伍向年轻化和高学历化方向发展，从而在年龄结构上又一次把农村远远的甩在了后面。

数据来源：湘南B区教育局2005年基础教育统计报表。

 

2005年，湘南B区城市教师中，35岁以下的占43%，而农村仅有30%，51岁以上年龄的教师中，城区仅152位，占城区教师的11%，农村中有476位，占农村教师的36%（见图3）。农村中小学教师与城区教师年龄结构的差异，反映了农村中小学教师和城区教师来源的差异。城区中小学以35岁以下的教师为主，这些教师都是20世纪90年代的师范毕业生，他们掌握了现代文化科学知识、教育教学理论和现代信息技术。可以说，他们完全有别于“文革”刚刚结束后的那批民办教师。而现在仍站在农村小学讲台上的教师大多是由过去的民办教师转正过来的。他们的文化知识基础本来就薄弱，再加上年龄偏大，根本不可能再学习现代教育技术，不可能再学习并实践现代教育理念了，因此，他们已经很难适应新课程改革的需要。

（3）民转公、“工代教”教师主要在农村

由于历史的原因，到目前为止我国还有部分教学人员没有列入正式教师编制，他们不能享受正常的教师待遇，被称为代课教师。从代课教师的分布来看，农村远多于城市。特别是城乡小学在代课教师问题上的矛盾更为突出。一方面，我们欣喜地看到，城市的代课教师问题已基本解决；另一方面，我们又不得不承认，农村代课教师的问题依然严重。湘南B区义务教育经过几年的大力发展，到2005年已经基本没有代课教师，但不可否认的一个事实是，目前在岗在编的教师队伍中，有很大一部分是由过去的代课教师、民办教师和“以工代教”的教师转变过来的，这一批教师仍大部分分布在农村中小学（见表5），由于他们没有进行过系统专业的教育训练，必然要影响到农村教育的教学质量。

表5   2005年湘南B区普通中小学代课教师城乡分布情况

数据来源：根据湘南B区教育局人事部门提供的数据整理。

 

（4）农村教师有效需求严重不足

由于农村经济困难，教师工资和福利待遇难以得到有效保障，教师工作条件和生活条件明显低于城市（见图4），有能力的教师往往不愿到农村去，已经在农村工作的教师也想方设法调离农村。这样导致了农村教师有效需求的两难困境：一方面是合格教师严重不足 ，另一方面是合格的高校毕业生下不到农村学校，出现农村教师人才的“肠梗阻”问题。造成这种困境主要有两方面的原因：一方面，由于实行严格的计划生育政策，农村中小学的适龄学生正在减少；另一方面，国家确定的农村中小学教师的编制比城市偏紧，许多农村中小学处于超偏状态。因此，即使农村中小学有些老教师退出岗位，一些地方的人事部门也不允许补充年轻教师。可以预见，如果这种状况不尽快改变，农村中小学教师与城市中小学教师的素质差距将越拉越大。

 资料来源：根据我们的调查资料和湘南B区教育局提供的财务统计资料整理。

 

导致农村教师资源有效需求配置不足的深层原因是教师福利待遇的差距拉大，城市学校对农村教师资源形成一种“吸管效应”。从近几年的情况来看，湘南B区农村教师的人均福利（各类奖金、津贴）2004年为651元，而城市人均水平达到1883元。其中待遇最好的五中（城区）达到5000元，而待遇最低的大塘中心学校（农村）仅为200元，二者的待遇可谓霄壤之别。农村中小学的教师待遇已经无法吸引人才和留住人才，许多农村骨干教师拿到高级职称后，要么通过选拔考试进入城市，要么“孔雀东南飞”，停薪留职到广东沿海等经济发达地区从教。农村教师资源流失已经形成一种“蝴蝶效应”，使一些偏远农村中小学面临崩溃的危机。

 

3．义务教育资源配置的校际差距

湘南B区义务教育资源配置失衡的另一个表现，是同一地域学校之间的差别。这种校际差距主要体现在两个方面。

（1）重点校与非重点校的差异

20世纪80年代以来，我国重新恢复了重点学校制度，虽然在一定程度上取得了快出人才的办学效益，但这与义务教育的“普惠性”本质是相违背的。其实这是一个公平与效率的问题，义务教育应当关注的是公平，而不是效率。而现阶段在义务教育领域的重点学校制度却关注的是效率，忽略了公平，我们事实上选择了走培养“尖子”的精英教育之路。从高中到初中、从中学到小学甚至幼儿园层层设置重点学校甚至重点班组，加剧了中小学教育的失衡与竞争，加剧了教育资源的不平衡和不平等，严重损害了义务教育的公平性与公正性。

重点学校与非重点学校在教育公共资源的差距有显性的也有隐性的。显性差距表现在经费、师资、设备、校舍等方面（见表6）。在经费方面，首先是经常性投入的差距，重点学校的生均经费普遍比非重点学校高出15－20%；重点学校的教职员工通常占日常经费的60%左右，而非重点学校要占到80%（见图5）。而专项经费的配置上，基本为重点学校所有，非重点学校很少有机会得到。在师资方面，无论是师资的学历构成、师生比、晋升高级职称的比例，还是获得进修深造的机会、取得特级教师的荣誉等方面，重点学校在条件和机会上要优越得多。隐性差距主要表现在凭借“名牌效应”，在生源质量、社会资源和社会评价上获得更大优势，从而在竞争中处于优先地位。

表6 湘南B区重点小学与非重点小学教学硬件设施比较

注：三完小为城市重点小学，二完小为城市一般小学。

资料来源：根据湘南B区教育局2005年基础教育统计报表整理

一 、引言

 

“教育是打开新世界的钥匙”。特别是义务教育，它是一种基本的保障型教育，每个人必须通过这种基本的教育，打开人生发展的道路，奠定走向未来之基础。众所周知，教育资源是教育活动赖以生存和发展的基础，美国教育行政学家罗森庭格就把学校经费形象地称之为“教育的脊椎”。资源经济学认为，社会总资源的配置是获取教育资源的前提，人类的资源是稀缺的，而人们的需要是无限的、多种多样的。社会资源的有限性决定了教育资源的稀缺性。在教育资源有限的前提下，为了满足教育系统内各组成部分对教育资源的需求，必须对有限的教育资源进行合理而有效的配置。

作为一个后发赶超型现代化国家，中国以仅占世界公共教育经费总数1.4％的财力，支撑着占世界学历教育人口22.9％的庞大教育体系，因而“穷国办大教育”的矛盾和压力可想而知。近年来我国明确提出了“科教兴国”的发展战略，开始把教育摆在优先发展的地位，但教育投资情况仍然令人堪忧。教育资源配置失衡问题一直是困扰我国教育事业发展的一个“瓶颈”：一方面教育投入严重不足，城乡教育差距日益拉大；另一方面有限教育经费的使用，又出现挤占挪用、盲目攀比、铺张奢华等不良倾向，存在配置不良的现象，即“外延发展”造成的结构不良、重复建设；更有甚者，还有少数干部贪污腐败、公款吃喝，浪费了大量的教育资源，使我国本来就短缺的教育资源并没有得到合理利用。

这种资源配置失衡效应在义务教育阶段主要表现为：在贫困的农村地区，由于政府投入不足，学校为了正常运转，向学生收取很高的学杂费，不少农民的子女因无力承受学杂费和其它费用，不得不辍学打工，出现“普九”以后农村儿童失学辍学卷土重来的现象；由于政府教育分配制度的偏差，形成了一种双重的二元教育制度（张玉林，2002）。在城市和农村之间进行整体分割，形成农村教育和城市教育的天壤之别；使得地区之间教育发展呈现巨大差异，造成了城市和农村生均教育经费的悬殊和办学经费的差异。在同一地区，有限的教育资源在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，过多地集中使用在重点学校，人为拉大了学校之间的差异，形成重点学校和普通学校的两个世界，加剧了基础教育内部资源的失衡；城乡有别的福利待遇制度使农村地区优秀教师流失严重，农村教师队伍面临断层的困局，农村教育质量呈现下降趋势；一些城市外来务工人员子女受不合理的户籍制度限制，被无情拒之于城市公立学校门外。

显然，农村教育的不断衰败、义务教育资源的公平配置成为学术界关注的一个焦点。纵观一些较为规范的代表性研究，大致可以归纳为两种倾向。一是，学者们普遍注意到了各地区之间的差距，但是对于城乡之间的差距只是片段性地提及，并无专门研究，对各地区内部地差距更是鲜有涉及；二是，较多地论述了教育差距与经济发展水平之间的高度相关关系，而对它与国家的教育资源分配之间的关系很少注意，忽略了背后存在的主要由国家权力决定的资源配置——利益分配问题（张玉林，2003）。在研究视角中，较多的学者侧重于教育学理论的演绎和阐释，而对于教育政策及其相关政策的研究明显不够，陷入了“只见树木不见森林”的研究误区之中。

正如美国教育学家库姆斯指出的：“有关教育资源配置的问题，不能与其所处的环境相分离；教育一事，只不过是构成一个社会的生活而经纬交织的一环而已。”(1990)显然，现阶段义务教育资源的短缺，既有总量性短缺，由“穷国办大教育”的国情决定的；又有制度性和结构性短缺，由义务教育非均衡发展的政策造成的。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教育发展提供充足的财政资源。而制度性和结构性短缺，则是在经济体制转轨过程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。本文意欲从公共政策理论的视角出发，通过对湘南B区的案例研究，希冀寻求走出教育资源制度性和短缺性短缺困境的政策路径。

 

二 、湘南B区义务教育资源配置现状及其问题

 

湘南B区位于湖南省南部，地处长株潭经济一体化与珠三角洲两个经济圈交口处，是珠江三角洲产业辐射转移的承接基地。2005年，该区实现GDP73.34亿元，财政总收入突破4亿元，地方一般预算收入完成28323万元，全社会固定资产投资完成21.3亿元，社会消费品零售总额达到23.5亿元，城镇居民可支配收入和人均纯收入比2004年分别增长12%和10.45%，经济社会发展综合评价连续五年名列所在地级市第一。湘南B区现有公办初中、小学83所，其中城区中学3所，小学10所，农村中学13所，农村小学及教学点57个。在校学生30617人，其中小学21442人，初中9175人。在职教职工2296人。厂矿子弟学校8所，社会力量办学单位54所，在校学生1.3万人。近几年来，湘南B区的义务教育得到了很大的发展，但仍存在许多问题。与区外、市外的其它地区特别是发达地区的教育发展相比较，仍存在很大的差距；从内部来看，城乡之间、校际之间教育发展上仍参差不齐，良莠并存，特别是在教育资源配置上还存在很明显的差异与失衡。

我们之所以选择湘南B区为研究样本，缘于该区义务教育的现状具有社会学意义上的代表性，随着城市化步伐的加快和行政区划的重新调整，该区义务教育呈现有城有乡、城乡结合的分布状态，比较全面的反映了当前中国义务教育城乡差异的非均衡状况。对该区教育现状的深入分析，有望获得一个中国公共教育研究的典型样本。

1． 义务教育经费配置的城乡差距

教育的城乡差距是义务教育资源配置失衡的核心问题。我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源。目前我国有70%的人口在农村，农村义务教育阶段学生高达1.6亿。农村教育经费投入不足，是长期困扰我国教育发展的根本问题。

（1）生均教育经费的城乡差异

生均经费作为反映教育经费情况的根本指标，能够较准确地反映教育经费提供的的程度，也可以通过它观察教育经费满足教育事业发展需要的程度。以2005年为例（见图1），湘南B区城镇小学生均经费平均为3253元，农村为2256元，农村和城镇相差44.19个百分点；初中生均教育经费城镇平均为3261元，农村为2386元，城镇是农村的1.36倍。

（2）生均预算内教育经费的城乡差异

生均预算内教育经费反映了财政资金对教育的支撑程度。生均预算内经费的水平高低和教育财政资金的多少是密切相关的。2005年，湘南B区城镇小学生均预算内教育经费平均是2743元，农村为1394元，城镇是农村的1.96倍；初中生均教育预算内教育经费，城镇平均为2577元，农村为1154元，农村和城镇相比相差123.31个百分点。

（3）生均预算内公用经费的城乡差异

生均预算内公用经费的差距反映了义务教育在发展质量上的差距。2005年，湘南B区小学的生均预算内公用经费，城镇平均是628元，农村为570元，城镇是农村的1.1倍；普通初中的生均预算内公用经费，城镇平均为916元，农村为666元，农村与城镇相差27.29个百分点。

注：1小学生均教育经费；2初中教育经费；3小学生均预算内教育经费；4初中生均预算内经费；5小学生均预算内公用经费；6初中生均预算内公用经费。

数字来源：湘南B区教育局2005年财务统计报表。

 

按照国家的相关规定，农村小学生均公用经费应达到700元，湘南B区农村小学生均公用经费缺口达130元，农村初中生均公用经费应达到800元，湘南B区经费缺口134元，农村小学和初中生均公用经费的缺口率分别达到18%与16.7%（表1）。

 

表1   2005年湘南B区农村义务教育公用经费缺口情况（单位：元）